Kebijakan pembatasan ekspor bijih nikel Indonesia adalah kebijakan yang ditetapkan oleh pemerintah Indonesia dalam melindungi ketersediaan jumlah nikel dalam negeri yang terbatas dan melakukan hilirisasi sehingga membatasi penjualan kepada mitra dagang, salah satunya Uni Eropa. Kebijakan ini mengatur bahwa hanya bijih nikel dengan kadar di bawah 1,7% saja yang dilarang untuk diekspor ke pasar internasional. Adapun dasar hukum dari kebijakan ini adalah Undang-undang no. 4 tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batu Bara yang kemudian diperkuat dengan Peraturan Menteri ESDM No. 11 tahun 2019.^[1]

Kebijakan pembatasan ekspor bijih nikel Indonesia awalnya direncanakan untuk diterapkan pada tahun 2022. Namun demi mendorong hilirisasi dan peningkatan nilai tambah produk nikel di dalam negeri, aturan tersebut lalu dipercepat menjadi 1 Januari 2020.^[2] Menjelang pemberlakuan kebijakan pada penghujung tahun 2019, Uni Eropa menyatakan keberatannya karena keputusan Indonesia dianggap melanggar ketentuan Organisasi Perdagangan Dunia (WTO).^[3]

Setahun setelah kebijakan tersebut berlaku, Uni Eropa menggugat Indonesia ke WTO. Untuk menindaklanjuti gugatan ini, Badan Penyelesaian Sengketa kemudian membentuk panel yang terdiri dari beberapa negara termasuk Amerika Serikat dan Tiongkok.^[4] Kendati mendapatkan tekanan, pemerintah Indonesia tidak gentar untuk melawan Uni Eropa. Pemerintah Indonesia lalu membentuk tim untuk menyanggah gugatan di sidang pada November 2021.^[5]

Pada 17 Oktober 2022, Badan Penyelesaian Sengketa memenangkan gugatan Uni Eropa karena beranggapan bahwa kebijakan Indonesia tentang larangan ekspor bijih nikel bertentangan dengan ketentuan WTO. Pada 8 Desember 2022 pemerintah Indonesia mengajukan banding ke Badan Banding. Namun sampai saat ini prosesnya belum bisa ditindaklanjuti karena Badan Banding tidak berfungsi sejak 2019 dan adanya tuntutan Amerika Serikat terhadap WTO agar melakukan reformasi menyeluruh.^[6]

Selain Uni Eropa, kebijakan pembatasan ekspor bijih nikel Indonesia juga mendapatkan sorotan dari Amerika Serikat. Mereka mengkritik kebijakan tersebut karena mengacaukan kestabilan perdagangan global dan bahkan melemahkan posisi ekonomi AS.^[7]

Dasar hukum yang mengatur soal pertambangan tertuang dalam Undang-undang no. 4 tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batu bara. Pada 2012, aturan tersebut diperkuat dengan Peraturan Menteri (Permen) ESDM No. 7 Tahun 2012 tentang Peningkatan Nilai Tambah Mineral Melalui Kegiatan Pengolahan dan Pemurnian Mineral.^[8] Setelah direvisi melalui Permen ESDM No. 11 tahun 2012,^[9] peraturan akhirnya diubah melalui Permen ESDM Nomor 20 Tahun 2013.^[10]

Pada tahun 2014, landasan hukum diperbaharui dengan lahirnya Permen ESDM No. 1 tahun 2014 tentang Peningkatan Nilai Tambah Mineral Melalui Kegiatan Pengolahan dan Pemurnian Mineral Di Dalam Negeri^[11] lalu diubah melalui Permen ESDM Nomor 8 Tahun 2015.^[12] Tiga tahun kemudian, pemerintah menetapkan Permendag No. 1 tahun 2017 tentang Ketentuan Ekspor Produk Pertambangan Hasil Pengolahan Dan Pemurnian.^[13]

Pada 2018 pemerintah Indonesia mengeluarkan Permen ESDM No. 25 Tahun 2018 tentang Pengusahaan Pertambangan Mineral Dan Batubara.^[14] Aturan tersebut lalu diperbaharui melalui Permen ESDM No. 50 Tahun 2018^[15] dan Permen ESDM No. 11 tahun 2019 yang kemudian mendasari percepatan kebijakan pada 1 Januari 2020.^[16] Untuk mendukung peraturan ini, pemerintah juga mengeluarkan Permendag No. 96 tahun 2019 tentang Ketentuan Ekspor Produk Pertambangan Hasil Pengolahan dan Pemurnian.^[17]

Kebijakan Indonesia untuk membatasi ekspor bijih nikel ke luar negeri termasuk ke Uni Eropa dilatarbelakangi oleh cadangan nikel yang terbatas. Cadangan nikel Indonesia sebesar 698 juta ton diperkirakan hanya cukup untuk 7,3 tahun jika tidak ada temuan baru. Meskipun Indonesia memiliki cadangan nikel terkira sebanyak 2,8 miliar ton, sumber daya alam ini masih perlu beberapa proses pengubahan untuk menjadi cadangan terbukti. Oleh karena itu, beberapa tahapan mulai dari perizinan lingkungan hingga keekonomian perlu dilakukan agar nikel yang dimiliki dapat mengakomodir kebutuhan fasilitas pemurnian sekitar 42,67 tahun. Di sisi lain, kemajuan teknologi pengolahan nikel berkadar rendah di Indonesia memungkinkan cadangan yang ada dimurnikan di dalam negeri untuk bahan baku baterai, sehingga tidak perlu diekspor.^[18]

Kebijakan pembatasan ekspor bijih nikel Indonesia berawal dari tahun 2009 melalui UU Nomor 4 Tahun 2009 tentang Pertambangan Mineral dan Batu Bara. Lima tahun sejak UU tersebut dikeluarkan, seharusnya larangan ekspor bijih nikel mulai berlaku pada 2014. Namun karena aturan belum diterapkan, ekspor bijih nikel masih berlangsung. Pada tahun yang sama, pemerintah menyempurnakan aturan dan mulai membatasi ekspor bijih nikel dengan mewajibkan pemegang kontrak karya untuk memurnikan hasil tambang di dalam negeri.^[1]

Pada 2017, pemerintah Indonesia masih memperbolehkan ekspor mineral mentah dengan syarat mengubah izin Kontrak Karya (KK) menjadi Izin Usaha Pertambangan (IUP) atau Izin Usaha Pertambangan Khusus (IUPK). Aturan tersebut diperketat dengan mewajibkan pembangunan smelter selama lima tahun. Awalnya larangan ekspor bijih nikel direncanakan akan berlaku secara penuh pada 2022. Namun demi menarik investasi smelter di dalam negeri, larangan ini akhirnya dipercepat untuk diberlakukan pada awal 2020. Keputusan ini dikeluarkan pada akhir Agustus 2019 berdasarkan Permen ESDM No. 11 tahun 2019.^[1]

Perusahaan tambang kemudian mendapatkan waktu adaptasi selama empat bulan dari September hingga Desember 2019 guna menerapkan kebijakan baru ini.^[18] Menjelang pemberlakuan larangan, Badan Koordinasi Penanaman Modal (BKPM) mengadakan pertemuan pada 28 Oktober 2019 dengan para penambang untuk membahas rencana kebijakan pembatasan ekspor bijih nikel. Dari hasil pertemuan, asosiasi penambang sepakat dengan peraturan yang akan diberlakukan. Di sisi lain, para penambang juga diminta untuk menjual hasil tambang ke pabrik smelter lokal.^[3]

Pada 12 November 2019, BKPM, Asosiasi Penambang Nikel Indonesia (APNI), dan Asosiasi Perusahaan Pengolahan dan Pemurnian (AP3I) kemudian memufakati harga jual ore nikel ke smelter atau pabrik pengolahan dalam negeri. Harga yang disepakati adalah sebesar USD 30 per metrik ton, lebih rendah dari yang diajukan yakni sebesar US$ 36 metrik per ton.^[3]

Di penghujung 2019, Uni Eropa sebagai pelanggan nikel menyatakan keberatan atas kebijakan yang hendak Indonesia terapkan. Mereka kemudian menyampaikannya kepada Duta Besar Indonesia di Jenewa, Swiss pada 22 Desember 2019 sekaligus menentang langkah pemerintah Indonesia karena dianggap melanggar ketentuan yang dimiliki oleh Organisasi Perdagangan Dunia. Sebagai bentuk dukungan, Asosiasi Produsen Baja Eropa (EUROFER) lalu menyokong rencana Uni Eropa dalam menggugat Indonesia ke WTO.^[3]

Meskipun dikecam, pemerintah Indonesia tetap menjalankan rencananya. Pada 1 Januari 2020, kebijakan pembatasan ekspor bijih nikel diberlakukan. Sejak itu pemerintah Indonesia melarang ekspor bijih nikel Indonesia dengan kadar di bawah 1,7 persen.^[2]

Kebijakan pembatasan ekspor bijih nikel bertujuan dalam memicu terjadinya hilirisasi industri untuk meningkatkan nilai tambah produk nikel.^[19] Melalui hilirisasi, pemerintah Indonesia mendorong pembangunan fasilitas dalam negeri dan mengakselerasi pengembangan smelter dengan teknologi yang lebih modern sehingga ketahanan ekonomi bangsa dapat meningkat. Selain itu, proses ini turut menambahkan nilai bagi industri nasional agar dapat bersaing di kancah global. Hilirisasi nikel diprediksi dapat meningkatkan pendapatan negara dari Rp21 triliun menjadi sekitar Rp62 triliun.^[20]

Pembatasan ekspor bijih nikel juga bertujuan dalam menciptakan lapangan pekerjaan dan meningkatkan kesejahteraan masyarakat. Berkembangnya smelter lokal membuat industri dalam negeri tidak bergantung dengan pihak asing sehingga dapat memberdayakan sumber daya alam yang dimiliki secara mandiri. Di sisi lain, kebijakan ini juga mendorong tumbuhnya investasi sehingga dapat memperkuat Indonesia sebagai pemain utama di industri bijih nikel di kancah dunia.^[20]

Kebijakan pembatasan ekspor bijih nikel memiliki beberapa dampak positif dan negatif, baik untuk Indonesia ataupun mitra dagang. Salah satunya adalah kebijakan ini berperan dalam meningkatkan nilai tambah bijih nikel, khususnya bagi produk turunan yang dipasarkan ke mancanegara sehingga menguatkan neraca pembayaran Indonesia.^[21] Sejak kebijakan tersebut diberlakukan, ekspor nikel ore meningkat dari sebelumnya hanya USD2 miliar menjadi USD40 miliar.^[22]

Selain itu, ketersediaan bijih nikel juga dapat terjaga sehingga dapat digunakan untuk memproduksi pasokan baterai dan kerangka kendaraan listrik. Hadirnya kebutuhan dalam memproduksi produk tersebut dalam jumlah banyak menciptakan lapangan pekerjaan. Pabrik kerangka kendaraan listrik di Morowali, Sulawesi Tengah yang meningkatkan jumlah pekerja lokal adalah salah satu contohnya.^[21]

Di sisi lain, kebijakan ini juga berdampak negatif bagi mitra dagang seperti Uni Eropa. Rantai pasok dunia jadi terganggu karena Indonesia termasuk negara penyumbang nikel terbesar di dunia. Akibatnya, harga nikel di luar negeri menjadi lebih mahal sehingga industri lain seperti baja dan alumunium juga ikut terdampak.^[7] Adanya larangan juga dapat memicu terjadinya ekspor ilegal yang dapat merugikan keuangan Indonesia. Selain itu, Indonesia akan mengalami defisit transaksi berjalan (CAD) karena ekspor nikel yang menurun.^[23]

Keputusan Indonesia dalam membatasi ekspor bijih nikel ke luar negeri mendapat penentangan dari Uni Eropa. Komisioner Perdagangan Uni Eropa Cecilia Malmstrom menyayangkan kebijakan tersebut karena dapat merugikan industri baja di Eropa, terlebih Indonesia adalah salah satu produsen nikel terbesar di dunia.^[24]

Pada 14 Januari 2021, Uni Eropa menyampaikan bahwa sengketa ini akan dibawa ke Organisasi Perdagangan Dunia (WTO).^[4] Mereka bahkan meminta kepada Badan Penyelesaian Sengketa (DSB) untuk membentuk panel yang berfokus pada isu pelarangan ekspor nikel dan persyaratan pemrosesan karena Indonesia dianggap melanggar Pasal XI (1) dari Perjanjian Umum Tarif dan Perdagangan (GATT) 1994.^[25] Sambil menyusun dan mengajukan kriteria pemilihan panel, pemerintah Indonesia menyatakan kesiapannya dalam menanggapi gugatan Uni Eropa.^[24]

Pada akhir Januari 2021, Uni Eropa melakukan konsultasi dengan Indonesia dengan membahas persyaratan perizinan ekspor dan skema pemberian.^[25] Setelah sempat ditunda, Badan Penyelesaian Sengketa (DSB) lalu memfasilitasi pembentukan panel pada 22 Februari 2021 yang terdiri dari berbagai negara sebagai pihak ketiga, yakni Brasil, Kanada, Tiongkok, Jepang, India, Korea Selatan, Rusia, Arab Saudi, Singapura, Tionghoa Taipei, Turki, Uni Emirat Arab, Ukraina, Britania Raya dan Amerika Serikat.^[4]

Pada 29 April 2021, Direktur Jenderal menyusun panel berdasarkan permintaan dari Uni Eropa. Setelah berkonsultasi dengan berbagai pihak, per 1 November 2021 ketua panel menginformasikan kepada Badan Penyelesaian Sengketa (DSB) bahwa mereka akan menerbitkan laporan akhir pada kuartal terakhir tahun 2022.^[4]

Kendati mendapatkan tekanan dari Uni Eropa, pemerintah Indonesia menyatakan tidak akan mundur dalam memberlakukan kebijakan pembatasan ekspor bijih nikel. Wakil Menteri Perdagangan Jerry Sambuaga yang memimpin tim Indonesia menyanggah gugatan Uni Eropa di sidang pada November 2021 dengan menyatakan bahwa kebijakan pemerintah Indonesia telah ditetapkan karena berpatokan pada ketentuan WTO.^[5] Presiden Joko Widodo juga menegaskan bahwa Indonesia akan melawan Uni Eropa dan mengancam akan menghentikan ekspor bauksit dan tembaga mentah pada 2022 dan 2023.^[26]

Pada 17 Oktober 2022, DSB menyatakan dalam laporan panel akhir bahwa kebijakan Indonesia tentang larangan ekspor bijih nikel melanggar ketentuan WTO. Selain menolak pembelaan pemerintah Indonesia, badan tersebut juga menyatakan bahwa sejumlah peraturan yang dikeluarkan pemerintah Indonesia terkait pertambangan melanggar ketentuan WTO.^[27] Laporan lalu diedarkan kepada seluruh anggota panel pada 30 November 2022.^[4]

Keputusan WTO dalam memenangkan gugatan Uni Eropa belum bisa diterima oleh pemerintah Indonesia. Oleh karena itu, pada 8 Desember 2022 pemerintah Indonesia mengajukan banding ke Badan Banding (Appellate Body). Namun proses ini tertunda karena Badan Banding (AB) di WTO tidak berfungsi sejak 2019 akibat kekosongan hakim. Selain itu, Amerika Serikat juga masih menolak pembentukan panel Badan Banding WTO dan terus menuntut agar WTO menjalankan reformasi menyeluruh. Dengan kata lain, nasib banding yang diajukan Indonesia terkait kebijakan larangan ekspor bijih nikel bergantung pada keputusan Amerika Serikat dalam menyetujui pembentukan panel Badan Banding.^[6]

Pemerintah Indonesia memprediksi bahwa Badan Banding WTO baru akan terbentuk pada pertengahan 2024 atau awal 2025. Dengan nomor urut kasus di atas nomor 20, upaya banding Indonesia diperkirakan baru akan dibahas pada pertengahan 2026. Namun hingga pertengahan 2025, Badan Banding WTO belum juga difungsikan kembali sehingga banding yang diajukan pemerintah Indonesia belum ditindaklanjuti sampai sekarang.^[28]

Tak hanya Uni Eropa, Amerika Serikat juga mempersoalkan keputusan pemerintah Indonesia dalam melakukan pelarangan ekspor bijih nikel ke luar negeri. Melalui Kantor Perwakilan Dagang Amerika Serikat (USTR), AS melemparkan kritik karena keputusan tersebut dapat merusak stabilitas pasar global serta memperparah masalah kelebihan kapasitas di tingkat internasional.^[7] Mereka juga beranggapan bahwa larangan ekspor nikel Indonesia dapat mengganggu rantai pasokan global terutama pada industri baja dan alumunium dan menghambat kepentingan ekonomi AS.^[29]

Untuk memastikan apakah kebijakan Indonesia bertentangan dengan aturan Organisasi Perdagangan Dunia (WTO), Amerika Serikat ikut serta dalam konsultasi bersama Uni Eropa pada 11 Desember 2019. Negara tersebut juga berpartisipasi sebagai pihak ketiga dalam dalam proses panel penyelesaian sengketa.^[30]

Amerika Serikat kemudian menegaskan akan tetap mengawasi sekaligus mengevaluasi kebijakan yang dikeluarkan pemerintah Indonesia. Washington juga menekan Indonesia agar mematuhi komitmen perdagangannya sesuai aturan WTO dan bahkan meminta agar Indonesia menghapus pembatasan ekspor mineral, termasuk nikel seperti yang dibahas di kerangka perjanjian AS-Indonesia.^[31]

Dalam merespon reaksi publik, Menteri Koordinator bidang Perekonomian Indonesia Airlangga Hartanto menyanggah fakta bahwa Indonesia akan memenuhi permintaan Amerika Serikat untuk menghapus larangan ekspor mineral kritis Indonesia termasuk nikel. Ia menekankan bahwa hanya mineral kritis yang sudah melewati proses hilirisasi di smelter dalam negeri yang dapat diekspor ke negara lain, termasuk ke Amerika Serikat.^[32] Sementara menurut Direktur Eksekutif Asosiasi Pertambangan Indonesia (IMA) Hendra Sinadia, ekspor nikel ke AS sangat kecil sehingga tidak ada dampak langsung yang akan dirasakan.^[31]